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管清友:宏观审慎框架的摸索与挑战

时间:2018年4月16日 作者:Guan Qingyou 

导读:

随着金融全球化的浪潮与混业经营的发展,中国机构实施金融综合经营的压力不断加大;同时,由于金融业态的面貌日新月异,中国金融监管体制寻求进化变革的必要性也愈加强烈。在这样的背景下,健全货币政策和宏观审慎政...阅读全文

随着金融全球化的浪潮与混业经营的发展,中国机构实施金融综合经营的压力不断加大;同时,由于金融业态的面貌日新月异,中国金融监管体制寻求进化变革的必要性也愈加强烈。在这样的背景下,健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架这一概念正式出现在党的十九大报告中,既突出了宏观审慎的政策的重要性,同时也表明我国宏观审慎政策框架在摸索中已经有了实质性的进展。但作为一个仍在完善中的政策管理框架,简单地照搬海外经验显然是不现实的,未来的推进必然要综合考量金融监管的路径依赖与中国金融市场的发展情况这两大因素,需要看得清问题,出了问题要能带得上镣铐,带镣铐的过程中各个组织机构需要形成协作,宏观审慎框架的基础设施、与货币政策的边界、过度使用的动机、导向原则及治理机构本身的绩效评价等都还面临着更细致的考量。

宏观审慎是次贷危机后全球金融治理模式反思的结晶

宏观审慎这个概念的渊源可以追溯到二十世纪70 年代末,以1997 年和2008 年两次金融危机为分界点,大致可分为三个阶段:第一阶段是二十世纪70 年代至1997 年的理念萌芽期,但由于当时金融全球化程度不高,且金融风险主要集中在银行,发生系统性金融风险的可能性较小,彼时全球监管的重心还在金融机构的微观经营审慎上,宏观审慎概念还未获重视;第二阶段是1997 年至2008 年,亚洲金融危机爆发后,宏观审慎再次被提及,2001 年IMF 的有关部门提出了金融稳健指标体系(FSI)的初步方案和框架,并于2003 年完成了FSI 的基本编撰工作;第三阶段是2008 年至今,宏观审慎框架在各国快速形成共识,进入快速推进期,次贷危机使得各国当局清晰的认识到,仅仅单个金融机构的稳健经营是不够的,当在信贷和资产价格高速增长的背景下,金融机构的风险暴露高度相似并集中在相同的领域,导致金融失衡不断扩大,系统性金融风险不断增加,以控制通货膨胀为目标的货币政策加上以资本监管为核心的微观审慎监管不足以维护金融市场的稳定,因此,监管方向开始从微观审慎主导转向宏微观审慎的结合,巴塞尔协议Ⅲ开始强调宏观审慎监管理念。

其实次贷危机后,各国当局和国际组织在反思与总结的过程中都进行了宏观治理理论与具体模式的探索,安倍经济学、伯南克经济学、新常态等,在这些新概念和新框架中,获得全世界普遍共识的只有宏观审慎政策,因此宏观审慎框架可以看作是次贷危机后全球金融治理模式探索与反思的共同结晶。

我国在宏观审慎方面的摸索与实践

(一)起点期。2008 年次贷危机爆发后,中国人民银行根据中央和国务院的有关部署并结合G20、FSB 对国际金融危机教训的总结,在宏观审慎政策框架建设方面开始了全面深入的探索,是我国实践宏观审慎的起点。

(二)初步体系的铺垫期。2010 年11 月颁布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中首次将“建立健全金融宏观审慎政策框架”放到了首要位置,要求进一步构建和完善逆周期的宏观

审慎政策框架,该报告确定了金融监管体制未来的改革方向。2011 年,为配合危机期间刺激政策逐步退出,我国正式引入差别准备金动态调整机制。差别准备金动态调整机制实施了5 年,与利率、公开市场操作、存款准备金率等货币政策工具相配合,有力地促进了货币信贷平稳增长,维护了整个金融体系的稳定性,宏观审慎监管的具体指标体系开始清晰化。

(三)2016 年以MPA 考核体系为标志,进入了宏观审慎框架体系的实质推进期。随着经济形势和金融业的发展变化,中国人民银行不断完善政策框架。2016 年,实行5 年之久的差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系(MPA)。MPA 从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况七大方面对金融机构的行为进行多维度的引导和严格的监管。宏观审慎资本充足率是整个MPA 体系的核心,央行主要通过宏观审慎资本充足率来调控银行信贷增长。2016 年5 月起,央行将全口径跨境融资宏观审慎管理范围扩大至全国范围的金融机构和企业,并对跨境融资进行逆周期调节,控制杠杆率和货币错配风险。2017 年第一季度起,央行将表外理财纳入宏观审慎评估的广义信贷指标。2017 年10 月18 日,党的十九大报告中正式提出健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。

宏观审慎框架有效性的三个方面

(一)需要看得清问题。未来要进一步建立全口径的金融数据和金融信息的精准统计机制,

要加强对于市场运行态势的监控,耳清目明是识别系统性风险的前提,否则宏观审慎的要义很难抓住。一旦问题识别不清与识别不准,后续对症下药的政策也就必然存在药方剂量不准甚至下错方子反而触发风险的问题,要从2015 年股市异常波动中吸取经验教训。

(二)识别出来的问题要能带得上镣铐。宏观审慎框架下识别出来的风险要能真正的受到约

束、防范与化解必然需要令行禁止的监管体系,这个体系要具体到每一个机构参与方的经营指标层面、业务定性层面,这反过来对于监管机构也就提出了很高的要求,金融业务创新日新月异,要能让金融机构准确地戴上镣铐跳舞从而防范纵情摔倒,监管不可以落后于市场的业务,对于一些监管政策下的业务跷跷板效应应该要有预判。

(三)带镣铐的过程中各个组织机构得形成协作。由于监管路径的依赖性,过去我们的确存

在一些机构监管氛围下的监管分家、空白与协作不够的问题。从目前改革方案看,我们正在基于中国国情进行逐步的完善,今年机构改革后,我国的金融监管顶层框架表现为“一委一行两会”。在此框架下,国务院金融稳定发展委员会将统筹金融监管框架改革,协调各监管机构之间的职能分工与具体的监管工作。央行除承担货币政策职能外,更多地担负起宏观审慎管理、系统重要性机构、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析和预警等工作。新成立的银保会和原有的证监会则更加突出微观审慎监管和行为监管职能。由于现在机构监管一定会影响机构行为,而金融机构行为的变化会直接显现在资产价格(股、债)上,像过去那样银行机构的监管归银监会,利率的走势归央行,但是银行持有着六成的国债,协调不佳必然会出现利率水平的大幅波动。

未来仍待面对的四个挑战

(一)宏观审慎与货币政策的搭配分工。二者应该不存在谁隶属于谁的问题,在以后愈发完

善的过程中,应当区别这两种概念,这也是双支柱的真谛,是相互独立但互相配合的关系。货币政策与宏观审慎在政策目的(前者物价、就业与经济稳定;后者是防范系统性风险)、中间目标、工具等多重维度都应当继续明确边界与区别。

(二)把控使用的“度”。宏观审慎的政策目的是防范系统性风险,并不是简单地平抑经济

波动,虽然很多宏观审慎的工具与政策会有顺带平抑经济波动的逆周期效果,但要避免因为这种正外部性而过度使用使之成为逆向调控经济的一个工具,宏观调控决策层天然有逆周期平抑波动的动机,要避免其对于宏观审慎的过度使用,这也是与主动宏观经济调控政策的主要区别(货币与财政)。

(三)风险的识别。根据国际经验,对于系统性风险的识别和预警难度很大,不仅需要简单

的定量分析,也需要一定的经验判断与隐患预判,在定性与定量之间的度的拿捏很微妙,防风险之余也要警惕风险的“过度识别”,从而成为平抑经济波动的一个工具,损害了金融市场的活跃度与健康度。

(四)监管治理的导向原则与问责机制。简而言之,治理架构可以有规则导向和相机抉择两

种导向原则,规则导向更清晰更易操作但是灵活度不够,相机抉择更灵活但是规则不够清晰,监管本身的绩效评价和责任划分存在困难,两种原则之间需要权衡。同时因为监管要面对市场的压力提出“不受欢迎”的监管政策,其事后的绩效评估与问责机制就存在一定的难度,不同于货币与财政的平抑经济波动等政策目标的清晰性,金融稳定的衡量很难测度,防风险成功到底是因为没有风险、风险因为经济自身周期化解掉了还是有风险通过监管政策化解掉了这是不同意义的问题。

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