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欧盟宏观审慎政策框架的经验与启示——以德国金融改革为例

时间:2018年10月9日 作者:IMI 

导读:

导读金融危机后,欧盟2010年建立了欧洲金融监管体系(ESFS),其中宏观审慎职能主要由新成立的欧洲系统性风险委员会(ESRB)负责。德国落实ESRB监管思路,设立了金融稳定委员会(FSC),进行全...阅读全文

导读:

金融危机后,欧盟2010年建立了欧洲金融监管体系(ESFS),其中宏观审慎职能主要由新成立的欧洲系统性风险委员会(ESRB)负责。德国落实ESRB监管思路,设立了金融稳定委员会(FSC),进行全面的金融体制改革。中国证监会博士后科研工作站博士后王琳、中证金融研究院副研究员唐婧、中证金融研究院助理研究员葛致壮撰文考察危机后欧盟建立欧洲系统性风险委员会协调实施宏观审慎监管的模式,重点研究德国金融改革落实ESRB监管思路的样本。他们认为,吸收欧洲ESRB和德国FSC的有益监管经验,有助于中国从资本市场风险定价、统一监管合规标准、建立动态风险监测机制等方面构建宏观审慎监管体系。

原文:

历史上,欧洲银行业长期向各国王室或政府提供贷款,与政府结合紧密,导致欧洲金融业长期被大银行主导,“银行民族主义”在欧洲各国根深蒂固。随着历史的演进,政府和银行间纽带不断强化。一方面欧洲各国持续扶持本国大型银行,限制来自外国银行的竞争;另一方面,银行在成为政府融资主要渠道后强化了银行的政治影响,不断通过立法巩固银行在金融行业中的地位。随着欧洲一体化进程的推进,银行业竞争加剧,欧洲各国先后放松对本国银行的监管要求,大型跨国银行在各国监管措施间套利。在此背景下,欧盟银行业对非金融机构信贷规模不断膨胀,杠杆水平高企。2008年,欧元区大型银行杠杆率普遍在35倍左右,德意志银行(Deutsche Bank)杠杆率甚至达到惊人的52倍,而同期美国大型银行的杠杆率普遍在20倍以下。在银行业主导的欧洲金融体系下,因监管过度放松而导致风险逐渐积累。同时,因欧洲资本市场发展不充分,并不利于金融体系中积累的风险及时释放和出清。截至2007年末,欧盟境内非金融机构贷款余额5.58万亿欧元,而非金融公司债券发行规模仅1.5万亿欧元。在美国次贷危机爆发后,欧洲银行流动性紧张,信贷剧烈收缩,实体经济迅速恶化。欧洲大型银行因杠杆水平过高损失惨重,为修复资产负债表大幅收缩信贷,非金融企业贷款增速从之前三年的年均15%下降到2008年的6.78%,之后七年中有四年增速为负。信贷收缩使整个欧洲流动性受到影响,市场风险偏好下降,严重冲击信用较差的中小企业,经济基本面加速恶化。

危机后欧盟建立欧洲系统性风险委员会协调实施宏观审慎监管

金融危机后,为弥补之前的监管缺位与协调不足,欧盟在2010年建立了欧洲金融监管体系(ESFS),构建了一个涵盖宏观审慎监管和微观审慎监管的多层次监管框架。其中宏观审慎职能主要由新成立的欧洲系统性风险委员会(ESRB)负责,ESRB发起机构为欧洲央行,主席由欧央行行长兼任,秘书处设在欧央行,成员单位包括欧盟层面的监管机构和欧盟成员国层面的监管机构。ESRB要求各成员国明确负责本国宏观审慎监管的机构,并指出各成员国央行应在其宏观审慎框架中发挥主导作用。ESRB的目标是促进各国宏观经济发展,防范和应对系统性金融风险。其宏观审慎政策制定流程如下:一是设立监管目标,如信贷规模目标、杠杆水平目标、风险敞口目标等。二是对市场风险状况进行评估,针对于不同的风险来源,设定指标集合进行监测。三是警告和建议,当市场风险较为突出时,ESRB就会相应地选择应对工具,并向相关各国监管机构提出警告和建议。四是对各国执行情况进行评估,ESRB要求各国监管部门在规定的期限内或按照建议行动,或对不采纳建议做出解释。ESRB还成立了专门的检查小组,跟踪各国金融机构采纳建议的情况,并对建议的采纳程度撰写报告。

德国金融改革是落实ESRB监管思路的样本

德国是欧盟最主要的成员国,也是在金融危机中受创较重的国家之一。危机后,德国以ESRB宏观审慎政策框架为蓝本,设置本国宏观审慎监管体系,进行全面的金融体制改革。

首先,德央行、联邦金融监管局和财政部通过新设金融稳定委员会(FSC)落实宏观审慎监管。为落实ESRB的要求,德国依据2008年10月颁布的《金融市场稳定法》成立了金融稳定委员会(FSC),承担宏观审慎政策制定职能。FSC由三名来自德国联邦财政部、三名来自德国中央银行、三名来自德国联邦金融监管局(BaFin)和一名来自联邦金融市场稳定机构的代表构成,其中来自财政部的一名代表担任主席。其中德国联邦金融监管局是一个独立的法人机构,收支完全独立,业务工作接受联邦财政部的督导;联邦金融市场稳定机构的代表仅充当顾问角色,无投票权。

FSC的主要职责是审议与金融稳定有关的政策和协调各代表机构之间的合作,并每年向德国联邦议院提交风险说明报告。FSC每季度召开一次会议,讨论和德国金融稳定有关的问题、识别潜在金融风险、发出警告和避免风险的建议。FSC还承担与ESRB的沟通工作,负责回应ESRB质询,同时也将来自德国的警告和建议传递给ESRB。

德国央行是FSC框架下的核心成员。第一,德央行拥有对FSC发布警告或建议的否决权,若德央行反对,FSC无权发布该警告或建议。第二,德央行享有金融统计信息专属权,是德国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构,金融机构向德央行报送各类信息以满足德央行分析研究需要。第三,德央行在其分析的基础上就金融风险向FSC提出警告或建议,每年还会发布一份金融稳定评估报告,评估德国金融体系的韧性和潜在风险。

联邦金融监管局(Bafin)在FSC框架下负责对其决议进行落实。主要职责是保证金融机构业务遵守FSC制定的标准,保障金融体系平稳运行和投资者的资金安全。BaFin能够对金融机构杠杆水平、信贷规模、利润分配以及集团内部的支付行为进行干预,使其符合监管相关要求。另外,BaFin还与德国央行共同确定“系统重要性”机构的名单。

德国财政部在FSC框架中起到辅助金融稳定的作用。德国财政部为联邦政府制定经济金融政策,能够依据FSC的决议对金融部门的收入和激励机制进行逆周期税收调节。在市场出现波动时,德国财政部能够设立稳定基金,为金融市场提供债务和应付款项担保,或通过国家向部分系统重要性金融机构注资,为其提供流动性和防止其破产。

其次,德国分别从逆周期调节和维持系统重要性机构稳定两个角度设置宏观审慎政策的制度和工具。一是逆周期调节机制,即从时间维度上消除经济金融的过度波动。制度建设上,FSC采取如加强对银行自有资本的监管、征收银行税、征收金融市场交易税,以及建立灵活资本充足比率要求等方式限制金融机构过度投机。当金融机构资本充足水平与所承担风险不匹配时,BaFin可要求其提高自有资金比率,以应对经济环境恶化时对资本金的计提。管理工具上,德国针对经济运行的波动规律设立信贷规模目标和流动性目标。信贷规模目标包括宏观杠杆率水平目标,贷款价值比(LTV)目标、贷款收入比(LTI)目标等。流动性目标包括流动性覆盖比例(LCR,高流动性资产与金融机构承压时的资金需求之比)目标,流动性资产占比(LAR)目标,以及对净稳定融资比率(NSFR,融资方稳定收入与融资数额之比)目标等。针对反映这些目标的指标体系,德国建立了相应的报告机制,在指标发生异变时由BaFin立刻向FSC汇报。二是系统重要性机构的稳定机制,即解决金融风险在跨空间上过度集中的问题。制度建设上,FSC采取如要求系统重要性机构附加资本、强化对其监管、完善其处置和退出机制等措施,提高系统重要性机构的损失吸收能力,降低其倒闭带来的负面冲击。另外,FSC还要求这些机构遵守巴塞尔协议有关流动性的各项建议和欧盟关于《资本金要求指令》的修改内容,并承担更多的信息披露义务。管理工具上,德国针对系统重要性机构的风险集中程度和风险承受能力设立风险敞口目标,如大额风险敞口限制、中央对手方清算要求等,和资本缓冲目标,如中央对手方清算的保证金要求等。在系统重要性机构贷款过度增长时,BaFin还可以要求这些机构提供额外的资本缓冲,以增强其韧性。

对中国宏观审慎政策框架的启示

一是要加强资本市场在风险定价方面的作用,强化市场风险的自我出清能力,避免风险过度积累。美国相比欧洲、日本等以银行为主要融资渠道的国家,由于资本市场更为成熟,金融危机时风险能够很快通过资本市场出清,而不需要对银行资产负债表进行长时间的修复,经济复苏很快。我国资本市场正处在快速发展期,如何发展直接融资、丰富债券市场的品种和深度是我国资本市场发展急需解决的问题。

二是要统一监管合规标准,加强监管协作和数据共享。中国资管行业监管套利严重,监管协作不畅。2017年11月17日中国央行牵头的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》于2018年3月28日获得中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过,对之前野蛮生长的资管行业作出了规范,统一了各类业务的监管标准,对行业意义深远。建议持续对该法案的实施效果进行跟踪观察,为金融监管机构的进一步分工协作提供坚实合作基础。

三是要建立动态风险监测机制,完善宏观审慎工具箱,及时提示和化解金融风险。欧盟和德国都建立了完善的宏观审慎框架,为中国宏观审慎框架的建设提供了可供参考的蓝本。建议中国吸收德国宏观审慎体系中的成功经验,如将财政部纳入宏观审慎政策体系中来,在逆周期调节机制中引入财政工具,强化宏观审慎政策效果。

四是要强化金融监管部门的执法权力,真正做到监管“长牙齿”。欧盟宏观审慎体系中赋予金融监管机构很大的行政处罚裁量权,依据这些权力,BaFin等金融监管机构才能落实FSC的各项要求,对金融风险防患于未然。

五是各相关部门要做好危机应急预案。一旦危机发生,包括财政部在内,宏观审慎监管机构应按照预案对陷入流动性危机的系统重要性金融机构紧急救助,防止危机的进一步蔓延。

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