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胡晓涛:中央经济工作会议中的改革逻辑

时间:2018年12月24日 作者:胡晓涛 

导读:

12月19日至21日,今年的中央经济工作会议在北京召开。作为每年级别最高的经济工作会议,中央经济工作会议总结一年来经济工作成绩、分析当前国际国内经济形势变化、制定宏观经济发展规划、并部署明年经济工作,...阅读全文

12月19日至21日,今年的中央经济工作会议在北京召开。作为每年级别最高的经济工作会议,中央经济工作会议总结一年来经济工作成绩、分析当前国际国内经济形势变化、制定宏观经济发展规划、并部署明年经济工作,为社会各界理解当前经济形势和窥见第二年宏观经济政策安排提供了风向标。

和往年一样,今年的会议相比去年多了一些新提法,对当前经济形势的判断发生了很大变化,明年经济工作的基调和总体任务亦不同于今年。对于这些变化与调整,已有很多专家媒体做了详细分析,因此本文不再就会议公报讨论明年政策变化的细微区别,而试图从本次会议定调中找寻经济改革的逻辑。

稳增长和调结构是中心

党的十八大以来,我国一共召开了7次中央经济工作会议,每年会议的主题各不相同。在这7次会议中,始终坚持的是稳中求进的总基调,因此“稳”不仅是明年经济工作的关键,也是我国政府在处理经济问题时始终坚持的原则。当然,不同年度“稳”字的含义不尽相同。

在稳中求进的大前提下,转变经济发展方式、调整产业结构、保障和改善民生,同样都是每年经济工作的重点。这也不难理解,要想实现我国长期稳定发展,使我国顺利迈入发达国家行列,单纯依靠要素投入的粗犷式发展是行不通的,必须要培养出一批高新技术产业,使它们成为新的经济增长点。因此转变经济发展方式、调整产业结构不仅是每年工作的重点,也是始终是我国经济发展要实现的目标。对于保障和改善民生,不仅是为了改革发展创造社会稳定的必要前提,更是发展的根本目的所在,因此必须长期坚持。

从长期的视角来看,十八大以来我国的经济工作,始终围绕着稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险这五大中心进行。稳增长是前提,调结构是核心,改革是手段,惠民生是根本,防风险是经济工作的前提保障。我国经济工作的逻辑可以理解为,在稳的前提下,制定相应政策来优化经济结构,以实现经济向高质量发展迈进。重点是稳增长和调结构。至于每年经济工作会议中所透露出的些许差别,则是在当年宏观经济形势下,为实现稳增长和调结构而相机抉择采用不同的政策应对,在政策的变化当中,则始终围绕着稳增长和调结构这一主线进行。

以稳增长和调结构为经济工作的中心,其逻辑依然是当前我国发展的需要。我国现阶段正处于中等偏上收入国家,前期依靠生产要素投入驱动的发展模式已经走到尽头,新的增长动力还未形成,世界上很多国家正是在这一阶段跌入中等收入陷阱。要想跨越中等收入陷阱,并且顺利实现两个一百年发展目标,就必须要将我国经济转向高质量发展。而转变经济发展方式并不容易,单纯依靠市场自发的力量进行调整,速度过慢且风险较大,在我国随时可能失去战略发展机遇期的当下,作为一个发展型政府,保持经济稳定增长,帮助国内产业结构想高端转型,顺利迈过中等收入陷阱,应当是当前我国经济发展的根本逻辑。

经济政策选择的逻辑

当然,要实现稳增长和调结构的目标,有不止一条的路径可选择,而选择路径的不同则意味着处理经济问题所采用手段的差异。单从稳增长和调结构二者之间的关系来看,存在着两种政策取向,一是在保持底线的前提下,牺牲短期经济增长,使用尽可能快的手段实现经济发展方式和产业结构的调整;二是坚持以稳增长为核心,采用渐进式的改革手段,逐步转型经济发展模式和经济结构。

在这两种不同的整体政策取向下,财政货币政策、产业政策、体制机制改革等一系列具体政策安排都会有所区别。具体而言,当决策层选择前一种短痛速调的路径,财政政策和货币政策将趋于紧缩,产业政策发力,体制机制改革动力相对不强,此时行政手段使用较多,市场的力量略微弱势。财政和货币政策不积极的原因在于,要想短期内出清落后产业和企业,需要有一个不太宽松的宏观环境,借助市场的手使资源转向高效率行业和企业,从而有效淘汰落后产能。在这一过程中,产业政策具有强大的发力空间,从三去一降一补到供给侧结构性改革,借助产业政策能帮助经济结构的快速调整,使得落后过剩产能在短期内快速出清,同时新的增长点加速形成。需要注意的是,此时的产业政策多为选择性产业政策。在短痛速调的政策路径下,为实现转型过程的快速稳定,行政手段相对较多的介入到经济结构调整当中。那么相应地,通过体制机制改革,建立公平、完善、法治的市场体系的需求显得不再那么迫切,进行体制机制改革的动力相对较低。

反过来,如果决策层选择渐进式的经济结构转型路径,财政政策和货币政策将趋于宽松,产业政策力量依然强大但侧重点不同,体制机制改革动力相对较强,此时行政手段逐步退出,市场的力量呈主导之势。渐进式的经济结构转型需要有宽松的宏观经济环境,以增长带动转型,此时稳增长居于核心位置,财政政策和货币政策偏向积极。产业政策此时依然有很大的发力空间,但是与前一种转型路径中选择性产业政策占主导不同,此时更多的采用功能性产业政策。即从运用补助金、低息贷款、甚至行政干预等直接干预市场的硬性产业政策,转向以提供信息、服务、基础性技术等公共品、诱导企业为中心的软性产业政策。渐进式的经济转型建立在稳增长的前提之上,因此政策也要以激发经济活力为导向,同时又要兼顾结构调整的大方向,实现这两点的一个有效方法便是减少行政干预,通过建立完善的市场体系,借助市场的力量,结合功能性产业政策,在保持经济活力的同时实现经济结构转型。此时对体制机制改革的动力增强,市场的力量亦被更加重视。

经济新常态下我国进行结构调整并无先例可寻,在摸石头过河的改革思路下,对不同改革路径进行尝试或转折都应当是正常现象。自2014年我国提出经济新常态以来,政府对经济结构调整的整体思路出现过两次转变。2014年我国经济处在持续的经济下行压力之中,当年中央经济工作会议对来年经济工作的安排中,努力保持经济稳定增长被放在了首位,此时政府对经济转型的思路应当是努力保持经济稳定增长,从而创造相对宽松的宏观经济环境,为改革转型争取时间和空间。然而宽松的宏观政策没有带来经济结构向高质量转型,反倒引发了此后的房价飞涨和股市泡沫,随着股市崩盘,使得创造宽松宏观经济环境以便经济结构调整的思路被否定,经济工作的思路转向短痛速调的改革路径。

2015年的中央经济工作会议上,供给侧结构性改革成为经济工作的中心,会议将三去一降一补作为来年经济工作的主要任务,防范化解金融风险也在当年的会议中被特别提及,对稳增长的的表述措辞不如上一年强烈。这意味着从一五年起,宽松宏观经济环境发生转向,借助行政等手段,在短期内快速实现经济结构调整,成为新的经济工作思路。2016年的经济工作会议则要求继续坚持供给侧结构性改革,深入推进三去一降一补,2017年则在已有工作成绩的基础上,提出要在三年内打好三大攻坚战。显然,直到今年下半年,近三年来的经济政策始终沿着短痛速调的改革路径进行。三年来调结构取得了很大的成果,也经历了不少阵痛,不过从今年下半年两次政治局会议和前日中央经济工作会议传递出的信息看,似乎未来经济工作的思路又要转回渐进式调结构上来。

前日发布的会议公报中,包括减税和加赤字等积极的财政政策被重点提及,货币政策也提出了要保证流动性充裕,说明宏观政策开始转向积极。对三大攻坚战的措辞亦不如去年强烈,去杠杆要“有序、适度”,防治污染要“避免处置措施简单粗暴”,说明借助行政手段干预经济活动的力度会适当减小。在重点工作任务中位居首位的是推动制造业高质量发展,而段落中的具体措施,包括构建技术共性研发平台、健全创新机制、布局国家实验室、形成创新激励机制等,这些都可以被看做鼓励创新和高质量发展的功能性产业政策。而同样为大家所关注的再次提出加快经济体制改革,以及强调结构性政策要强化体制机制建设、强化竞争政策的基础性地位,则更加表明未来我国推动经济结构转型将以市场手段为核心,通过经济体制改革、完善制度环境的方式激发经济活力,以此推动经济又好又快发展。

外部环境的变化应当是导致今年下半年经济结构转型路径由短痛速调转向渐进式调整的关键。如前文所述,牺牲短期经济增长来换取结构的快速调整,其仍然要建立在稳的基础上,经济增长率存在底线,就业、金融、外贸、外资、投资、预期都需要保证稳定。去年底的时候,中美之间还未发生大规模贸易争端,我国对外部环境的判断较为乐观,此时经济系统对快速调结构带来的下行压力承受力较强。然而随着今年来我国外部环境的恶化,经济下行压力增大,稳增长成为经济工作的首要目标,前期紧缩环境下一刀切式快速调结构已不可持续。与此同时考虑到货币政策宽松可能带来的长期负面影响,财政政策的空间不大,以及防风险的要求,当下通过体制机制改革,健全市场体系,激发市场活力,更多采用市场的手段进行调结构,成为当前协调稳增长和调结构两大核心目标的最优选择。或许这也能帮助我们理解“坚持向改革要动力”的深刻内涵。

一些值得关注的地方

除了对经济结构调整路径做出转变,这次的中央经济工作会议还有大量值得关注的地方。如明年七大重点工作任务的第一条,强调了制造业的高质量发展。这与往年所表示的经济又好又快发展,或是支持实体经济发展不同,关注对象很明确,就是制造业。这表明我国政府对国民经济发展动力的理解已经很明确,只有制造业才是经济发展的根本动力,相应地一系列支持制造业发展的功能性产业政策被针对性提出。联系到前段时间有关科创板不予接受商业模式创新型企业的传闻,我国对制造业的重视程度达到了新的高度。

在关于经济体制改革的表述中,提出了要深化四梁八柱性质的改革,竞争中性、竞争政策、法治化、管国企还是管国资,这些根本性问题被拿出来讨论并予以明确,显然改革已经迈向深水区。国有企业改革的大方向已经明确,即实现从管企业向管资本转变。由于是工作会议,会议精神的贯彻力度反而会更大。

公报中还提到了激励干部担当作为,鼓励创造性贯彻落实。众所周知,地方政府间的竞争机制和地方干部经济工作的激励机制是我国改革开放以来经济快速增长的动力之一,此次提出激励干部担当作为,对释放地方经济活力具有令人期待的效果。

最引人关注的房地产调控领域,今年在公报中并未像前两年那样专门提及。对此有人认为是调控政策的放松,也有评论指出不多提是对当前政策的认可。窃以为,房地产市场调控并非只有市场管制这一个手段,预期因素是最影响人们购房决策但又最容易被忽略的地方。一个健康的房地产市场显然不是充满限购的市场,好的调控政策也不应以限制交易为终点,调控成功与否的关键在于是否能改变人们对房产价值的预期。如果预期会涨,则唯有限购才能管控价格;当预期变为保持稳定时,调控政策可能也会做出相应的调整。正如官媒三番五次强调的,不允许房价大起大落,就是要使各界形成房价平稳的预期,在这种预期之下,调控政策走向何方值得关注。

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